PAC PAC PAC: ruído de criança ou estratégia do governo?
Gilmar Mendes Lourenço.
Apesar da necessidade de aplicação de apreciável desconto, por conta do conturbado ambiente político e institucional prevalecente neste começo de mandato presidencial, que já consumiu 15% do prazo total, persiste a angústia e perplexidade dos atores sociais em relação à elaboração e habilidade de interlocução e negociação de uma agenda programática de transformação, por parte do novo governo.
Esse trabalho deveria configurar um bloco articulado de diretrizes, planos, políticas de ação e projetos, investido do poder de sepultar os episódios espasmódicos de crescimento, que o Brasil tem registrado por mais de uma década, e ancorar uma etapa benigna e duradoura, amparada na concatenação (e não duelo) entre ações indutoras e reponsabilidade fiscal do estado.
Por essa ordem de severas imposições, o Novo Programa de Aceleração do Crescimento, ou PAC 3, anunciado efusivamente pelo governo federal, em 11 de agosto de 2023, carece de atributos e requerimentos de tarefa de tamanha complexidade.
Por certo, ao ser lançado em sequência à identificação de relevantes, ainda que discretas, conquistas econômicas, em curto termo, e aos indiscutíveis avanços institucionais, mesmo que angariados com a mobilização de retaguarda parlamentar volátil, o programa contém o mérito de recolocar a desobstrução dos gargalos de infraestrutura na pauta de prioridades a ser elaborada, discutida e acordada politicamente.
Seria ocioso enfatizar que as inversões em capital social básico no Brasi despencaram de 5,5% do produto interno bruto (PIB), na década de 1970, coincidindo com a derradeira etapa do modelo de industrialização por substituição de importações; para 3,6% do PIB, nos anos perdidos de 1980, com crise da dívida externa, estouro das finanças públicas, multiplicação da especulação financeira, hiperinflação e recessão.
A trajetória cadente prosseguiu com 2,2%, no decênio de 1990, justificada pela inserção passiva no paradigma neoliberal; 2,1% na década de 2000, mesmo com o bônus internacional; 2,0% nos anos 2010, palco da maior crise econômica da história da república, entre 2015 e 2016; e 1,3%, entre 2019 e 2022, em consequência da administração das trevas.
No entanto, o Novo PAC engloba a garimpagem de coisas não tão novas, sintetizadas em uma carteira de programação de empreendimentos de R$ 1,7 trilhão (sendo R$ 1,4 trilhão até 2026), fracionada, sem esclarecimentos convincentes, em múltiplas áreas, capitaneadas por inclusão digital, saúde, educação, infraestrutura social, cidades sustentáveis, água, transportes, transição energética e defesa.
É tudo e mais um pouco, sendo que mais da metade do aporte de recursos que ocorrerá até o final deste mandato presidencial serão realizadas pelo governo federal (26,5%) e companhias estatais (24,5%) ou o que sobrou delas, a Petrobrás, “pau pra toda obra”.
O PAC 3 estará igualmente amparado na retomada de mais de 14 mil obras inacabadas, em linha direta com autoridades das instâncias subnacionais, o que permitirá o escape ou ao menos minimização da interferência do voraz apetite do Centrão por fontes de vultosas verbas públicas de qualquer natureza.
Salvo enganos interpretativos, à primeira vista, parece razoável supor que se trata de ressurreição do modelo de investimentos públicos “à moda antiga”, apoiada no alargamento das despesas primárias da União e das aplicações das empresas públicas, em imagem e semelhança às fracassadas experiências pretéritas, assentadas nos PACs 1 e 2, tocados no segundo tempo de Lula e primeiro de Dilma Rousseff, respectivamente.
É interessante observar que nenhum deles mereceu a apreciação crítica ou o selo de programa abrangente de desenvolvimento. Isso porque, o PAC 1, lançado em 28 de janeiro de 2007, com dispêndios projetados em R$ 504 bilhões, adveio essencialmente de uma espécie de desconforto político.
Em discurso proferido em comício de campanha, na cidade de Ribeirão Preto, no interior do Estado de São Paulo, o postulante à reeleição, apostando cegamente nos feitos de seu governo, e correspondente aprovação popular, cantou antecipadamente a pedra de finalização da refrega no primeiro turno.
Depois de ser sido deslocado pela população votante ao “cantinho do pensamento” do segundo turno, o candidato obteve êxito na empreitada, favorecido pela competente imunização publicitária dos inconvenientes provocados pelo escândalo do Mensalão.
De pronto, vitorioso, porém incomodado com a chancela popular aquém das expectativas, Lula determinou aos ministros da Fazenda, Guido Mantega, Planejamento, Paulo Bernardo, e da Casa Civil, Dilma Rousseff, que formulassem um pacote de projetos capaz de destravar a economia do país e promover o “espetáculo do crescimento”.
As equipes dos três auxiliares realizaram a captura das obras previstas no Programa Plurianual (PPA) e o planejamento de inversões das estatais, para o período 2007-2010, e produziram um documento denominado Programa de Aceleração do Crescimento (PC). O emprego do termo pacote foi considerado menos adequado por refletir decisão emergencial, tomada de maneira açoda, o que, de fato, ocorreu.
Apenas a título de ilustração da mensagem nada animadora do PAC 1, no final de fevereiro de 2007, em evento provocado pela FAE Centro Universitário, dedicado ao debate das condições atuais e potencias da infraestrutura do Brasil, depois de uma meticulosa análise, o professor Joaquim Brasileiro, o renomeou como Programa de Adiamento do Crescimento, incapaz de assegurar expansão do PIB de 5% ao ano e elevação da taxa de investimento de 18% para 22% do PIB, entre 2007 e 2010, conforme prospectava o BNDES.
Conforme relato do ex-ministro da Fazenda no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), em sua coluna no Estadão, “O velho novo PAC?”, publicada em 13 de agosto de 2023, o economista Eduardo Gianetti da Fonseca teria sido mais cruel ao atribuir ao PAC 1 a definição “Programa de Abuso da Credulidade”.
O PAC 2 foi exibido em 29 de março de 2021, no princípio do primeiro mandato de Rousseff, com cobertura financeira de R$ 1,6 trilhão, na esteira dos recordes de popularidade de Lula, imputados ao pleno aproveitamento da onda de apreciação das commodities, entre 2002 e 2008, catapultada pela demanda chinesa.
Diga-se de passagem, que o encaixe no estágio ascendente da China oportunizou subida das inversões públicas, por meio da entrada líquida de significativas somas de poupança externa, expressas em enormes e crescentes superávits na conta corrente do balanço de pagamentos.
O bônus internacional capturado pela balança comercial e de capitais (investimentos diretos estrangeiros líquidos) também constituiu o amparo à escolha anticíclica feita por ocasião da eclosão do terremoto financeiro global, em setembro de 2008, com a quebra do segmento hipotecário de segunda linha dos Estados Unidos (EUA), conhecido como subprime.
A insistência na manutenção das medidas de estímulo ao consumo privado, garantida predominantemente por expansão fiscal e monetária, partindo da premissa equivocada de infinitude do poder gastador do estado, em paralelo à orientação macroeconômica de controle da inflação via represamento dos reajustes dos preços chave (juros, tarifas públicas, combustíveis e câmbio), e a reversão do sinal e magnitude do fluxo das contas externas, ocasionaram efeitos devastadores nos terrenos da economia e da política.
Em sintonia fina com a deterioração fiscal e falência de seus instrumentos tradicionais de gestão e o retorno dos desequilíbrios nas contas externas, foram sendo preparados os elementos do cardápio de encerramento precoce do governo Rousseff, antes da metade do segundo mandato, sob o manto legal do impeachment por crime de responsabilidade.
Não bastasse essas incongruências, os ensaios do PAC sob Lula e Dilma foram marcados por fragoroso descumprimento da execução das obras (com término e entrega de 9% e 27%, respectivamente), imputado ao desapego ou veemente atropelo aos cuidados com o planejamento.
Um exame detalhado propiciou a percepção de equívocos de concepção, lacunas de diagnóstico, voluntarismo, ineficiência gerencial, além do frequente emprego de manobras contáveis que desembocaram nos escândalos de corrupção, investigados e confirmados mais adiante pelo Petrolão na operação Lava Jato, apoiados na lógica de que os fins justificariam os meios.
Nesse sentido, as mudanças estruturais introduzidas a partir de 2016, especialmente a Lei de Responsabilidade das Estatais e o Teto de Gastos, atenderam ao propósito de anteparo ao aprofundamento da fragilização financeira do estado, associado aos múltiplos desmandos praticados, e à restauração do funcionamento em ponto de equilíbrio da maior empresa da nação.
Por tudo isso, é fácil perceber que o PAC 3 não reproduz uma estratégia articulada e consistente de desenvolvimento. Na melhor das hipóteses, constitui a louvável iniciativa de garimpagem e moderada organização de projetos de infraestrutura e de petróleo, já conhecidos, em implantação ou prometidos, em sua maioria desprovidos sequer de análises elementares de viabilidade.
Infelizmente, já foi possível apreender indícios de liberação das armas de emprego da famigerada contabilidade criativa na busca de derrubada dos obstáculos impostos pelo regramento fiscal, que, inclusive, já contempla déficit primário de R$ 146 bilhões para o corrente exercício, o que pode comprometer o percurso em direção ao equilíbrio fiscal, previsto para 2024.
Não há dúvidas de que o sucesso de algo tão desfocado, ambicioso e custoso requer o desejo e empenho de escape dos erros do passado, com designação de um elenco de prioridades, adequada governança, qualidade e transparência na execução e permanente aplicação de critérios de eficiência.
Mais do que isso, afigura-se crucial a eliminação das chances de as iniciativas oficiais tornarem-se presas fáceis de perigosos agentes infiltrados, resumidas em suspeitas da vontade de renovação da vida de empreiteiras atuantes na farra de malversação de dinheiro público, notadamente as envolvidas com a não conclusão da Refinaria Abreu Lima – calculada em R$ 2,4 bilhões, em 2003, e absorvendo quase R$ 19 bilhões até 2015, quando da interrupção -, em Pernambuco, e do Comperj, no Rio de Janeiro.
Igualmente há que atentar para a maximização da influência do fisiologismo contemporâneo, portador de feições digitais e encobertas, caracterizado pela frequente invocação ao orçamento secreto e a proliferação das emendas Pix, ou transferências especiais destinadas diretamente aos municípios, destituídas de comprovações de utilização, com as bençãos de políticos não ocasionais e absolutamente nocivas aos interesses e demandas sociais.
Por fim, cumpre assinalar o transbordamento da “colcha de retalhos” e antagonismos impregnados no executivo federal, ao PAC 3, evidenciada, por exemplo, pelo contraste entre pauta ambiental, focada na diminuição da emissão de carbono, e demandas corporativas, com pleitos de invasão da floresta Amazônica pela Ferrogrão e atuação na margem equatorial do Rio Amazonas, com a perfuração de 19 poços pela Petrobras.
O artigo foi escrito por Gilmar Mendes Lourenço, que é economista, consultor, Mestre em Engenharia da Produção, ex-presidente do Instituto Paranaense de Desenvolvimento econômico (Ipardes), ex-conselheiro da Copel e autor de vários livros de Economia.
