Desvendando a natureza e os efeitos da PEC 214

A proposta de emenda constitucional (PEC) 214, aprovada em dois turnos na Câmara dos Deputados, fixa um limite para a expansão dos gastos primários (excluindo os juros incidentes sobre a dívida) dos poderes executivo, judiciário e legislativo, inclusive o Tribunal de Contas, o Ministério Público e a Defensoria Pública da União, a ser implantado, depois de votado e chancelado em dois tempos no Senado, a partir de 2017, com base nos montantes dispendidos em 2016, acrescidos da inflação anual dos últimos doze meses, medida pelo índice nacional de preços ao consumidor amplo (IPCA), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

De 2018 em diante a atualização das despesas dos órgãos e entidades da administração pública federal direta e indireta, dos fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público e das empresas estatais dependentes acontecerá pela aplicação da variação do IPCA.

Essencialmente, a PEC, em vez de representar um novo regime fiscal, como preconizam os seus artífices, constitui uma espécie de punição ao desrespeito à Lei de Responsabilidade Fiscal (instituída em 2000) ou uma tentativa de ajuste pela ótica dos gastos, dispensando, ainda que provisoriamente, o uso de expedientes convencionais configurados em acréscimos da carga de impostos (por conta da exaustão da capacidade contributiva da sociedade) e do endividamento, e englobando o risco de a evolução da arrecadação não vir a acompanhar a espiral de preços.

Na verdade, a exacerbação das vinculações de receitas, promovida pela Carta Magna de 1988, magnificou o tamanho do Estado brasileiro, sustentado pela continua subida da cunha tributária e da contratação de dívida, até o limite de tolerância social. Com o esgotamento de tais fontes, a dimensão fiscal passou a superar a própria magnitude do Estado.

Isso é especialmente verdadeiro quando se constata que os gastos correntes do governo central experimentaram incrementos reais superiores a 50%, contra menos de 15% das receitas tributárias e 18% do PIB, no intervalo de tempo compreendido entre 2008-2015, impulsionando o passivo, e sinalizando o perigo de insolvência, do setor público, principalmente no triênio 2014-2016, fruto da combinação entre precária administração financeira das contas da União, radicalizada com as pedaladas fiscais que levaram ao impeachment da presidente da república, e recessão, atestada por acentuada queda do consumo e do investimento.

Os debates travados no legislativo resultaram na definição de proteção às despesas com saúde e educação, com adequação apenas a partir de 2018, inclusive com possibilidade de majoração real dos respectivos pisos, condicionada à compressão de outras rubricas orçamentárias. Tal exercício oportunizará o emprego de posturas mais rigorosas voltadas à fixação de prioridades e à derrubada de vícios, de múltiplas naturezas, enraizados na deliberação de alocação de haveres públicos.

Sem contar, no caso da educação (18% do orçamento global), que o ensino infantil e fundamental, de responsabilidade dos municípios, e médio, que cabe aos estados, absorvedor de 75% do montante das destinações financeiras para a área, não foi incorporado à PEC, além das transferências para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) e o de Financiamento Estudantil (Fies). No caso da saúde, o texto definiu que a base de cálculo do piso será de 15% da receita líquida, e não 13,7% como estipulava o projeto original.

Conforme já assinalado, a empreitada contida na PEC será efetuada gradualmente, em um período de 20 anos, com revisão anual a partir do décimo ano, por intermédio de projeto de lei complementar (PLC). Se o esforço vier a se concretizar, a despesa corrente do executivo federal regressará aos apreciáveis degraus de 2014, apenas em 2020, e a relação dívida/produto interno bruto (PIB) atingirá a desejada estabilidade perto de 2025.

Nessas circunstâncias, para protagonizar o papel de um contemporâneo aparato fiscal, a PEC do teto deverá vir acompanhada de uma segunda etapa ou geração de reformas estruturais, cujo embrião teria sido lançado nos anos 1990, de maneira antecedente e subsequente à estabilização monetária, conferida pelo Plano Real, com características de um novo marco institucional da nação.

Dentre os avanços complementares à PEC, ou os reparos de deformidades, sobressai a execução de um rearranjo federativo, com a redefinição de receitas e encargos, entre os diferentes entes (União, Estados e Municípios). Presentemente, a União abocanha quase 70% do valor dos impostos, taxas e contribuições recolhidos no País.

Igualmente relevante seria a eliminação dos privilégios e do caráter regressivo do sistema tributário, implícito na exagerada incidência de itens indiretos, a apreciação criteriosa dos custos e benefícios dos distintos programas de gastos oficiais e dos enormes salários, o reexame do acesso gratuito a serviços públicos pelos estratos do topo da pirâmide, e o redimensionamento do judiciário.

A propósito desse último ponto, algumas simulações revelam que o poder judiciário brasileiro lidera o certame planetário de dispêndios, em relação à magnitude do aparelho econômico, ao consumir 1,3% do PIB, contra 0,14% do PIB nos Estados Unidos, e 0,2% do PIB em nações emergentes como Chile e Colômbia, com resultados bastante discutíveis e/ou modestos.

Por fim, soa crucial a adequação dos benefícios do regime geral da previdência social à proximidade temporal da exaustão do bônus demográfico e ao alargamento da expectativa de vida da população, o que exigirá maior disponibilidade de recursos para a saúde e menor para a educação, com a queda potencial do volume de estudantes. As despesas atreladas à previdência (aposentadorias, pensões, abono salarial, seguro desemprego, entre outras) representam 40% do orçamento da união e crescem cerca de 4% ao ano acima da inflação, por conta dos mecanismos de indexação.

Um Estado sarado requer a supressão de gorduras e a recuperação de musculatura. Em não acontecendo isso, sobrará, ao governo, a normalmente complicada tarefa de gestão da taxa de juros, em linha com o ciclo econômico, e represamento das pressões inflacionárias, através da intervenção em preços-chave como câmbio, tarifas públicas e combustíveis, reprisando condutas fracassadas no final dos anos 1970 e durante a década de 1980.

O artigo foi escrito por Gilmar Mendes Lourenço, que é Economista, Consultor, Professor da FAE Business School, Ex-Presidente do IPARDES.