A explosão da bomba fiscal e financeira dos estados

A recente onda de manifestações, protestos e paralisações de diferentes categorias de servidores públicos, capitaneadas por professores, verificada em várias unidades federativas, confirma a consolidação de uma trajetória de precarização do funcionamento do Estado brasileiro, construída gradativamente em duas décadas, a ponto de este não mais caber dentro de si próprio. A bomba explodiu.

Na verdade, a fragilidade fiscal e financeira, que passou a interferir decisivamente na elaboração e execução dos orçamentos dos governos, reproduz a peculiaridade estruturalmente desfavorável da contabilidade fiscal das instâncias subnacionais, não solucionada com a renegociação de passivos junto à União, acontecida em meados do decênio de 1990, em troca da celebração de compromissos de privatização da infraestrutura e dos bancos regionais.

O mais gritante é que, ao contrário do que se tencionava, houve pronunciada impulsão do endividamento, por conta da definição de correção dos débitos pela formula que agrega a variação do índice geral de preços – disponibilidade interna (IGP-DI) – calculado pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) e que apresenta elevada volatilidade em função de sua sensibilidade a choques de oferta –, a juros entre 6% e 9% ao ano.

A situação de penúria foi agravada com o fim do imposto inflacionário, a partir da vigência do real, em julho de 1994 – expediente que desligou a corrente de vantagens auferidas, até então, pelos poderes executivos locais, com a utilização da indexação de receitas e atraso do pagamento de despesas -, prejudicando a cobertura de dispêndios fixos e inerciais, como folha salarial e previdenciária, e provocando retração da massa de recursos dirigida à cobertura de inversões em recuperação, modernização e aumento dos empreendimentos e serviços públicos.

Igualmente nocivo foi o alargamento da concentração da carga tributária na esfera federal. O fardo de impostos cobrado no País subiu de 25,8% do produto interno bruto (PIB), em 1993, para 37% do PIB, em 2014, ancorado na criação ou ampliação da base de incidência de itens não partilháveis com estados e municípios, como Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras (CPMF), Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), PIS/COFINS, entre outras. Tanto é assim que a União absorve 68,9% do fardo, os estados, 25,3%, e, os municípios, 5,8%.

Sem contar o sacrifício designado aos estados com a implantação do Fundo Social de Emergência (FSE), em 1994, depois transformado em Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e, mais adiante, incluído na peça orçamentária como Desvinculações das Receitas da União (DRU), e a instituição da Lei Kandir, em novembro de 1996, que desonerou as exportações de produtos básicos e semielaborados, sem assegurar compensação adequada.

Não bastasse isso, a preservação das práticas de gestão financeira dos tempos de hiperinflação indexada provocou uma autêntica pauperização da política fiscal subnacional, traduzida na disseminação do fenômeno de maior velocidade de crescimento das despesas com o funcionalismo vis a vis a da arrecadação, especialmente no período 2010-2014, mesmo com a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), editada em maio de 2000.

Só a título de ilustração, cinco governos estaduais (Alagoas, Paraíba, Piauí, Sergipe e Tocantins) encerraram o exercício de 2014 furando o teto da LRF para as despesas com os funcionários públicos, fixado em 49% da receita corrente líquida (RCL), e outros três (Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul) estouraram o limite prudencial, estipulado em 46,55% da RCL. Um esforço de cotejo de tal cenário com aquele desenhado em 2010, quando somente a Paraíba extrapolou o teto e apenas Goiás, Minas Gerais, Rio Grande do Norte e Tocantins ultrapassaram a barreira prudencial, permite constatar o indiscutível definhamento das finanças dos estados no último quadriênio.

Lembre-se aqui que, uma vez alcançado o limite prudencial, o ente federado torna-se rigorosamente represado no que se refere a acréscimos das cifras da folha de servidores e obrigado a eliminar os excedentes nos dois quadrimestres subsequentes. Em não sendo isso feito, a unidade pode vir a sofrer o corte das transferências voluntárias da União e não poder efetuar contratações de operações de crédito.

No entanto, o panorama fiscal desolador também repousa em raízes conjunturais, explicativas do menor incremento do potencial de receita tributária, especialmente em 2013 e 2014, em face dos efeitos do populismo tarifário e tributário, implícito na orientação macroeconômica intervencionista da administração Dilma Rousseff.

Mais precisamente, os tesouros estaduais acusaram apreciáveis prejuízos ocasionados pela redução dos encargos federais incidentes sobre as tarifas de energia elétrica (principal fonte de ICMS nestes espaços geográficos), a extinção da contribuição de intervenção sobre o domínio econômico (Cide), recolhida sobre comercialização de combustíveis, e a queda dos repasses do fundo de participação (FPE), provocada pelo declínio da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados (IPI), consequência da diminuição das alíquotas para uma cesta de bens de consumo duráveis e de materiais de construção.

Daí a incapacidade de obtenção do equilíbrio das contas, prestação de serviços correntes, suprimento das demandas por inversões em infraestrutura econômica e social e satisfação dos pleitos, em sua maioria complexos e legítimos, dos servidores.

O pior é que não se vislumbra qualquer luz no fim do túnel para o imbróglio fiscal. Isso porque, ao priorizar as pressões em favor do ajuste, provenientes do Ministério da Fazenda, o Senado da República, aprovou, em fins de abril de 2015, projeto que posterga para 31 de janeiro de 2016, o começo da aplicação dos novos parâmetros de atualização das dívidas, baseados no índice de preços ao consumidor amplo (IPCA) mais juros de 4% a.a., ou na taxa Selic, valendo o menor índice. Frise-se que a adoção imediata das novas regras ocasionaria perda de R$ 3 bilhões à União.

Ademais, a intensificação da recessão – instalada na nação desde o segundo trimestre de 2014 – produzida com o pleno emprego das medidas de austeridade fiscal e monetária, deve aprofundar a queda de arrecadação e seus efeitos nocivos no ciclo de negócios. A confirmação da hipótese de que a queda perene dos gastos públicos venha abrir caminhos para o decréscimo dos juros e, por consequência, a ampliação dos dispêndios privados, depende da convergência da inflação para o centro da meta fixada pelo Conselho Monetário Nacional (CMN).

Para desanimar, a resolução definitiva da equação fiscal, assentada na montagem de um novo pacto federativo, capaz de promover a redefinição de receitas e encargos, entre as três esferas da federação (União, Estados e Municípios) e a montagem de um contemporâneo arcabouço tributário, representa uma miragem no deserto do desarranjo político prevalecente no País.

O artigo foi escrito por Gilmar Mendes Lourenço, economista, professor e editor da Revista Vitrine da Conjuntura da FAE Centro Universitário.